为何重视政策共识构建一般认为,重大政策社会稳定风险评估(简称稳评)中的“重大政策”主要包括重大工程建设项目、重大公共政策及其他对社会稳定有较大影响的政策事项等。由于社会影响直接且许多存在较明显的“邻避效应”等原因,重大工程类稳评已受到各方高度重视和深入研究,并初步形成了一套相对系统的评估方法。而重大政策类稳评与之相比,无论理论研究还是工作实践都要薄弱得多。同重大工程类稳评相比较,重大政策类稳评应当更加注重共识构建的问题。

　　一方面,同工程项目相比,公共政策有自身特性,这使得其稳评与前者存在许多区别。现代公共政策的一些特性包括:一是政策目标群体规模更大、构成更复杂,因而难以准确识别;二是公共政策具有很强的关联性,即一项政策的制定或执行有时会引发其他一些政策领域的风险从隐性逐渐演化为现实的冲突;三是政策效应的显现需要一定的时间过程(即时滞性),这意味着只开展前置的风险评估是不够的,因为它难以全面监控和及时动态识别与化解政策执行中的各种风险。

　　另一方面,相对于工程项目,公共政策稳评在“第三方”参与上更难更复杂。目前,各地参与稳评的“第三方”机构主要是各类工程咨询公司(许多隶属于发改委),也有少量的律师事务所、高校科研院所及社会机构,它们在工程项目稳评上积累了比较丰富的经验。但由于公共政策稳评的专业性强、方法复杂(往往涉及多学科综合知识)和难度大(面临政府决策体系的相对封闭性),公共政策类稳评的评价主体在选择上就要难得多。

　　总之,上述两方面原因使得在多元政策参与者之间构建共识成为必须,其关键性意义在于:政策共识是预防和化解政策风险,包容、消解分歧与冲突最有效和最根本的途径。

　　怎么理解政策共识共识指的是意见、观点或看法的一致,它是政策过程的核心概念和目标。政策共识指的是多元的政策参与者通过竞争、协商等方式就相互冲突或有争议的问题达成某种程度的一致看法或利益—风险的平衡。近年来,国内外学者日益关注政策过程中的共识和共识构建问题。朱迪思·英纳斯(Judith E.Innes)等人认为:“利益相关者之间的共识建构越来越普遍,它成为了一种应对不确定的、复杂的和有争议的规划与政策任务的可行策略。”有学者指出,当前我国政策研究中的后实证主义日益重视政策过程中的公民参与,旨在促进利益相关者之间和专家与公民间通过论证构建共识的政策制定方式开始出现并取得部分成功。有关学者通过分析2006—2009年间的医改政策形成过程,认为我国形成了一种“共识型”的重大公共政策决策模式,参与结构上的“开门”和沟通机制上的“磨合”是其两个关键特征。还有学者认为,这种模式能够将国家的组织与运行、政府的政策与行动确立在人民基于协商而达成的广泛共识基础之上。可以看出,在如何实现政策制定的科学化和民主化问题上,国内外许多学者都明确强调了政策共识构建的重要性和必要性。

　　政策共识构建的路径在当前,我国重大公共政策类稳评中的政策共识构建可从如下两方面进行。

　　积极推动公民的政策参与走向深入,增强公共政策的可接受性和共识度。相关研究表明,1970年代以来,与信息科技革命和全球化相伴的是全球政府改革运动,其改革的一个主要方向是积极推进公民参与政策制定、实现政策过程的民主化。在各国的实践中,政策参与已成为公民参与最普遍的一种形式,其核心是公民直接参与政策制定过程。公民的政策参与形式可以分为信息告知、在场、发出声音、谈判与协商、同意等五种——它们对政府政策的影响是逐渐增强的。以此观点来审视我国的重大政策类稳评,当前亟待加强的是公民(利益相关者)的政策参与程度,因为在许多政策过程中,公民参与仅仅停留在信息告知的初级阶段,甚至一些连信息告知都没有——地方政府封闭、刻意隐瞒政策信息,直到政策对外公布或正式推行时,当地民众才知情。因此,只有通过深化改革政府决策模式、以有效的制度建设推动公民的政策参与深化发展(如走向谈判与协商),使得公民在政策过程中发挥重要的、实质性的影响(其诉求和利益被纳入决策过程中并被考虑)。这样才能有效地弥合多元主体间的风险感知差异和政策分歧、切实增强政策的可接受度,进而达成某种一致认可即形成政策共识。

　　将协商民主引入政策过程中,通过政策协商来凝聚共识和增强政策合法性。协商民主与公共政策过程民主化存在很多契合之处——从协商民主的角度看,公共政策的公共性要求政策过程开放,以便多元的政策主体可以有效参与到政策过程中,通过理性沟通、谈判妥协最终制定出共识度高的公共政策。一些学者提出了政策协商的概念,它指的是多元政策主体以公共协商的形式制定公共政策的模式。进行政策协商首先需要确定协商主体,协商主体指的是参与协商的各方,它主要包括政策制定者和政策目标群体等。由哪些主体参与政策协商直接影响协商的合法性和有效性。在此基础上,需要进一步明确协商的程序——基于公共政策的过程特性,协商的程序应从事前、事中和事后三个阶段进行:协商前的重点是明确协商主体并进行有效的信息公开和必要的知识准备;协商中的重点是根据政策的类型而采取适当的协商形式如听证会、专家咨询和民主恳谈会等;协商后的重点是各方协作推动协商中的意见或共识被政府政策所吸纳。

　　通过上述两方面努力,可以切实增强政策的科学性和提高政策共识度,进而实现风险的源头治理和动态治理。这就为重大政策类稳评工作的有效开展和机制的进一步健全奠定了更为坚实可靠的基础。（黄杰）